此外，2006年通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，明确将备案审查作为全国人大常委会行使监督权的方式。
这简短的理由阐述表明，这一法规之所以需要被纠正，是因为它在没有法律授权情况下做出了越权规定，这是合法性审查解决的实体性问题。无论哪个机构掌握了合宪性审查的权力，都可以基于宪法的最高效力，通过宣布规范性文件或行为违宪，使它们失去法律效力，从而校正违宪行为，恢复宪法的规范秩序。
间接实现宪法目标、落实宪法要求，也可以体现宪法效力，当然能够纳入宪法监督的具体形式。依据宪法校正违宪或有违宪嫌疑的行为，较为直接地体现了宪法效力，是宪法监督的主要形式。[46]然而，这类观点的背后预设逻辑正是分散审查，即合宪性审查是一个分散的宽泛的概念，没有独立程序，也没有统一标准，而是分别存在于立法程序和备案审查程序之中。这是目前我国合宪性审查工作的主要承担机构。建立专门机构进行集中审查，处置合宪或违宪问题，不仅可以规避分散审查的缺点，而且能够避免很多不必要的争议，更加有效地维护宪法权威。
[30]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告——2021年12月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2022年第1期。理论界有一种观点认为，法规被质疑与宪法相抵触或存在合宪性问题，产生宪法争议，无论是通过备案审查程序和标准进行审查，还是通过一个独立的合宪性审查程序和标准进行审查，最终都是全国人大常委会履行宪法职权的结果，甚至可以认为都是全国人大法工委所做的具体工作。由全国人大常委会对法规及司法解释等进行备案审查，正是民主集中制这一内涵的体现。
情形一：如法律B合宪，工作机构对规范性文件A重新启动审查。这应当成为备案审查制度建设的任务，[39]也是《立法法》修改的方向。换言之，备案审查只是起到了一个转移案件的功能，实际上就是笔者以下将要讨论的提请机制。其次，《立法法》规定，出现法规同宪法相抵触存在合宪性问题的情形，备案审查机构需要向制定机关提出书面审查意见、研究意见。
在备案审查中，如何依据宪法进行审查、依据宪法对哪些规范性文件进行审查，涉及备案审查制度的所摄范围和自身能力。备案审查制度不能取代独立存在的合宪性审查制度的宪制地位。
《立法法》修改之后，作为内部程序规则的《备案审查工作办法》也应作出调整：（1）将第20条修改为：对法规、司法解释及其他有关规范性文件中涉及宪法的问题，法制工作委员会应当主动进行研究，发现需要进行合宪性审查的，提请至合宪性审查机关按照合宪性审查程序、标准进行处理，根据处理结果，再提出书面审查研究意见，并及时反馈制定机关。然而，在备案审查中直接依据宪法进行审查，存在许多困境。不过，合宪性审查的宪法基础是独立的、明确的，备案审查借助全国人大常委会的地位和职权才能成立。[50]韩大元：《从法律委员会到宪法和法律委员会：体制与功能的转型》，载《华东政法大学学报》2018年第4期。
实际上，将备案审查与合宪性审查混淆在一起，存在很大弊端。具体来说有以下几个方面。然而，对于应当如何处理，《立法法》并未规定，实践中也从未出现过类似案例。正如学者所说，将两个制度混在一起，并将备案审查前置在审查活动中，阻滞、抵消或者替代合宪性审查的功能。
这一表述存在很大的矛盾性：既然是备案审查过程，何以进行合宪性审查研究？它需要采取何种程序、标准进行合宪性审查？是否意味着进入了一个新的制度程序？这涉及合宪性审查究竟是不是一个独立的制度，是否存在独立的审查标准等基本问题。备案审查机构在进行合法性审查过程中，发现规范性文件所依据的法律可能存在宪法争议，需要等待法律合宪性先决的结论。
《立法法》生效之后，备案审查制度开始发挥维护法制统一的作用，成为全国人大及其常委会在立法监督工作中的一个重要抓手。两个机构在机构、人员方面势必也要适度分离。
之所以提请有权机关审查法律，是因为备案审查机构在审查与此法律相关的规范性文件时，产生了额外的怀疑。实际上，2022年《中华人民共和国立法法（修正草案）》已经突出了全国人大法工委的在备案审查上的法定职责，还可以考虑这种备案审查的集中模式思路。将备案审查与合宪性审查混淆在一起，不利于合宪性审查制度建设。[32][奥]凯尔森：《纯粹法理论》，张书友译，中国法制出版社2008年版，第89-90页。[29]参见王旭：《合宪性审查中相抵触标准之建构》，载《中国法学》2021年第6期。[17]规范性文件所受到的质疑，可以先通过合法性审查得到答案。
区分合宪性审查与备案审查之间的界限，不要将宪法问题法律化，也不要将法律问题宪法化，是全国人大宪法和法律委员会面临的当务之急。依据宪法校正违宪或有违宪嫌疑的行为，较为直接地体现了宪法效力，是宪法监督的主要形式。
全国人大法工委将其发现的问题作成申请报告，其中应载明事由以及申请合宪性审查的理由。目前，加强备案审查能力建设，也主要限于提升它的工作能力，[37]而非增强它的政治资质和政治能力，后者才是处理涉宪法争议的重要制度基础，短期内无法通过制度建设措施加以补充。
这是法律位阶理论的要求，得到我国宪法和《立法法》的确认。[18]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告——2021年1月20日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第2期。
一方面，如学者所指出的，无论是从制度本身的特点来说，还是从《立法法》的规定来看，合宪性审查的权力都是专属于全国人大常委会的，而非如立法审查一样的多元、多轨。备案审查首先是合法性审查的工作机制。一方面，审查的对象是有法律依据的地方性法规。程序集中是指特定对象产生宪法争议或受到违宪质疑时，应提交至全国人大宪法和法律委员会的合宪性审查程序接受审查。
实际上，合宪性审查和备案审查这两个概念都来自现行宪法规定之外，都没有明确的宪法条文作为依据。（二）合宪性审查提请机制的内涵 虽然是两个不同制度，但备案审查与合宪性审查之间存在着联系条件：其一，备案审查中有一部分法规存在直接同宪法相抵触的可能。
这也体现在《立法法》第100条中，即备案审查机构提出修改意见，制定机关仍不予修改的，可采取的措施是向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，最后凭借的仍是全国人大常委会的权威。分散审查模式塑造了宪法审查制度的很多基本特征。
然而，这一模式的缺点也是明显的。[17]参见胡玉鸿：《试论法律位阶制度的前提预设》，载《浙江学刊》2006年第2期。
这表明，宪法统摄法律体系，法律需要与宪法保持一致，法律体系的内部也要保持一致。例如，美国联邦最高法院正是因为掌握了违宪审查大权，才得以有效制衡国会和总统，实现有限政府和分权制衡。总之，备案审查是全国人大及其常委会的地位和职权所衍生出来的制度形态。根据《立法法》第96条，全国人大常委会在合法性审查中行使撤销权的理由、依据主要是规范位阶理论中的不抵触理论，但又不限于此，还包括立法中的错误或者瑕疵。
宪法监督是一个具有不同层次制度的体系。虽然与宪法保持一致是首要要求，但规范性文件通常以法律作为直接依据，所以工作重点就是确保大量的规范性文件的合法性。
莫纪宏：《地方性法规合宪性审查中的几个法理问题探讨》，载《山西师大学报（社会科学版）》2020年第4期。同时，全国人大宪法和法律委员会与全国人大法工委之间在机构设置、人员安排方面也可以实现适度分离，从而确保合宪性审查工作和备案审查工作分别有效进行。
[45]全国人大法工委由于不具有直接的民主属性，在合宪性审查问题上只发挥有限的辅助功能。备案审查看起来可以解决有关争议或者质疑，那就是审查机构规避这个案外法律，直接作出被审查的法规存在与宪法相抵触的审查结论。
关注微信
